上海代表在全国政协大会上的一份关于发展私募基金的建议书

        全国政协上海代表任文燕同志（原上海人大常委副主任委员）等在 2008 年 3 月全国“两会”期间，就在新形势下发展我国私募股权基金问题，在全国政协大会上提出了《关于进一步推动我国私募股权基金发展的建议》全文如下：

 

关于进一步推动我国私募股权基金发展的建议

        私募股权投资基金（ Private Equity ）是指以私募形式设立的投资机构，其通过对非上市企业进行权益性投资，并在将来通过上市、并购或管理层回购等方式，出售持股获利。近年来，中国 私募股权市场日趋活跃。根据有关机构统计， 2007 年， 64 支投资亚洲市场的私募股权基金成功募集资金 355.84 亿美元，募资额同比增长 150.7 ％，而中国是其主要投资地区；私募股权投资机构在中国大陆地区共投资 177 个案例，同比增长 37.2% ；私募股权投资支持的企业成功上市的达 94 家，同比增长 141% ，其中在国内上市的企业 33 家，同比增长 230% 。在 业务量迅速增长的同时，私募股权投资介入的行业领域越来越广，已从传统行业向金融服务业、生物医药、 IT 、电信等众多行业扩张。 随着我国经济持续发展，国际资本大量注入中国，国内民间资本不断壮大， A 股市场日益成熟，大力发展我国私募股权投资基金的 条件具备，时机成熟。但 私募股权投资基金 在法律界定和政策支持方面， 存在诸多障碍和问题， 如果不高度重视，不仅会丧失发展机遇，而且将出现私募股权投资市场的混乱局面。因此，大力支持，规范发展 我国私募股权基金已到了刻不容缓的地步。

一、发展我国私募股权投资基金的必要性

私募股权投资具有和实业对接的功能，对于完善我国资本市场体系、优化产业结构、提升企业竞争力具有重要意义。

1 、发展私募股权投资基金是拓宽投融资渠道、完善金融市场的有效手段。在市场经济发达的欧美国家，私募股权投资基金在金融体系中扮演着非常重要的角色。 目前我国 民间和机构资本丰富，存在资本流动性过剩，但我国金融市场还缺乏组合市场各种要素的金融工具，融资难瓶颈一直制约着中小企业的发展。 党的十七大报告提出了“优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重”的要求。 私募股权基金作为金融创新工具，在拓宽我国投融资渠道、完善金融市场体系中将发挥重要作用。

2 、发展私募股权投资基金是 促进成长性、创新性企业做强做大的内在需求。 随着我国经济高速平稳发展，涌现了一大批具有成长性、创新性的中小企业，发展私募投资基金一方面可以满足这些企业对资本的需求，解决其融资渠道单一的问题，另一方面也可以改善优化企业经营管理水平， 提升核心竞争力， 培育优质的上市公司资源，有利于成长性、创新性企业进一步做强做大。

3 、发展私募股权投资基金是调整产业结构，实现产业整合的基本保障。我国很多传统行业正处于行业并购整合、产业纵深化发展、市场全面竞争的发展阶段。目前，尤其需要通过资本的力量，实现人才、技术、信息等资源要素的最佳配置，进一步提升产业能级、转变增长方式。私募股权基金可以发挥资本平台作用，培育重点行业和龙头企业，用产融结合的方式，推动产业结构调整与优化升级。

4 、发展私募股权投资基金是充分利用国内国外两种资源，提升我国产业竞争力的重要途径。在 WTO 过渡期之后，零售、金融、电信等更多的行业将向外资开放， 正确引导外资私募股权投资基金合理投向，充分利用国内国外资本市场， 是进一步落实科学发展观 ，提高我国对外开放水平，提升我国产业竞争力的重要途径。

二、我国私募股权基金发展中面临的障碍和问题

        由于我国的私募股权基金尚处起步阶段，在资本来源、设立模式、管理运营、退出机制、监管方式等各个环节还面临诸多障碍和问题。

1 、国内目前对于发展私募股权基金的来源上法律界定不清，鼓励性政策不够，障碍性政策较多。如： 《外商投资创业投资企业管理规定》 允许设立非法人外商投资创业投资企业，但该法仅适用于外商投资的创业投资企业，采用商务部审批制度，设立程序复杂耗时，且投资主要范围被限定风险投资（即主要被投资对象是未上市高新技术企业），并非真正意义上的私募股权投资；《商业银行法》和《保险法》的相关规定也限制了金融资本进人私募股权投资领域；目前我国已经批准设立六只产业投资基金，但由于《产业投资基金试点管理办法》尚未出台，产业投资基金设立和运作无法可依，事实上容易变成国有资本为主的投资机构，难以充分发挥私募股权基金的优势。

2 、私募股权基金设立模式都存在运作障碍。根据我国相关法律，私募股权基金的设立模式可以采用公司制、契约制和有限合伙制，但三种模式在实际运作过程中都存在问题。以公司制设立的私募股权投资获得收益后，公司要缴纳企业所得税，股东在分红时又要缴纳个人所得税，存在“双重征税”的问题。以契约方式设立的私募基金，由于其法律地位不明确，因此只能单独设立项目公司投资，增加了投资的成本和税负；投资人出资，委托基金管理公司管理的契约制模式，由于投资者只是出资方，不参与基金的实现运作管理，对管理团队的监管存在风险，而且基金管理公司在被投资企业 IPO 时不具备上市发起人资格。目前我国新修订了《合伙企业法》，在法律形式上确立有限合伙制，但由于国务院尚未出台具体细则，有限合伙制私募股权投资基金设立时连名称也难以得到规范，且《合伙企业法》并没有明确外商投资的合伙企业的具体操作，使得外商投资的采用有限合伙组织形式的私募基金设立无法可依；在被投资企业 IPO 时，有限合伙基金是否具有发起人资格没有明确界定，对被投资企业的运营造成很大风险和不确定性，反之也影响被投资企业接受有限合伙形式私募基金的投资。

3 、退出机制有待健全。 2006 年 9 月 8 日 《关于外国投资者并购境内企业的规定》事实上封住了红筹上市之路，这对于希望在境外证券市场实现退出的私募股权基金而言影响很大。此外，具有国有资本成分的私募基金在转让其持有的股权时必须通过产权交易所，程序繁琐、交易成本高、周期长，不利于具有国有资本成分的私募基金的长期发展，从而也影响了国有资本作为私募基金的资本来源。私募基金退出的主要渠道是上市、并购或管理层回购等方式，而我国除证券交易所外，柜台市场的发育不完善，这对于退出影响不小。

4 、私募股权基金监管部门不明确。我国私募股权基金因其性质不同 ( 包括是否存在外资、组织形式等 ) ，监管涉及发改委、证监会、科技部、工商局、税务局、商务部、外汇管理局等多部委，主管部门不明确，管理责任界限不清，容易造成“政出多门”。且该等监管事实上出于不同的部门利益考虑，并未形成对私募基金的有效管理。

5 、管理水平需要提升。目前，我国还缺乏具有国际水准的专业投资管理机构和优秀的基金管理团队，在公司治理结构、先进管理经验、国际知名度等方面与国外私募股权投资机构还存在一定差距。基金管理的诚信经营、消除内部人控制等方面，也亟待提高。

三、进一步促进我国私募股权基金发展的建议

        政府相关部门应对我国私募股权基金的发展给予高度重视，对其必要性和紧迫性应有清醒的认识和清晰的定位，并 在逐步探索实践中，完善法律法规和相关政策， 形成有利于 私募股权投资基金发展的法律环境和市场环境 。

（一）完善相关法律、法规和政策

1 、以现有的法律框架为基础，针对私募股权基金可能选择的各种法律形式，通过对《公司法》、《信托法》、《合伙企业法》等具体条款的解释和补充，完善私募股权投资基金设立的法律环境。

2 、 对于国资、外资、民资以及混合所有制资本的私募股权投资基金，应建立统一市场、统一设立标准、统一监管方式、统一退出机制， 引导私募股权基金健康、有序发展。

3 、进一步推动有限合伙制组织模式的发展，完善与之相关的注册登记、资金托管等配套制度，积极探索投资人退出机制。

4 、引导社会资金和国有资本参与私募股权投资基金，修订相关法规，积极鼓励商业银行、保险公司、养老金等机构投资者介入私募股权基金。

（二）建立灵活有效的监管体系

1 、从国外经验来看，私募基金监管主要在监管基金发起人的资格和募集方式，也监管某些特殊投资人（如退休金），但其投资并没有特别约束。在我国当前法律法规体系不完备的情况下，明确监管部门，对于促进行业健康发展很有必要。私募基金的发起、设立、运转和退出都和证监会的职能密切相关 , 可以考虑借鉴美国经验，以证监会为主要负责机关的监管模式 , 以发改委、商务部为辅的投资监管体系 , 涉及其他部委的 , 可以由证监会通过与其协商解决或征求意见。

2 、对多层次主体分类监管。在监管中要坚持市场化原则，要改变过去政府在金融活动中承担过多风险的状况，让市场主体自己承担风险。在设定管理人资格后，对于一般的私募股权基金 , 可采用在私募发行后向监管机构备案的方式 ; 对社保基金、养老金、商业银行、保险公司或有国资成分的机构参与投资的私募股权基金，则可设定必要的投资人资格审批程序。

3 、加强对投资方向的引导。可采用设立引导基金等手段，促进私募基金投资于中小企业和创新型企业发展。

4 、对于境外私募股权基金并购关系国家经济安全和经济命脉的关键行业和领域的并购行为，应通过专门的审查机构进行专项审查。

（三） 健全私募股权投资基金的退出机制

1 、进一步完善多层次资本市场体系建设。抓住目前资本市场向好的发展趋势，鼓励企业境内主板上市；加快推出创业板市场，以降低未上市股权交易成本。

2 、在区域性柜台市场建设、发展的基础上，使之与目前资本市场较低层次的代办转让系统衔接，建立统一互联、分散做市的现代场外交易市场。同时 考虑设立持有已上市但处于锁定期股权的上市公司股权的柜台交易市场 。

3 、 借鉴海外资本市场成熟经验，通过制度安排，缩短私募股权基金投资的上市股权的锁定期。

4 、对于国有投资企业占一定比例以下的股权转让，考虑设立绿色通道，以降低国有投资企业的退出成本，提高退出效率。

（四）提升私募股权投资基金的管理水平

1 、要加强培养和培训基金管理人员，建设一批优秀的基金管理团队，打造具有国际水准的专业管理机构。同时积极引进国外先进基金管理机构，学习其运作模式和操作规程，以全面提高我国私募股权基金的管理水平。

2 、对基金管理人的主体资格要有严格限制。如将注册资本门槛提高，将一些不具有法人资格的工作室以及资信不高的基金管理人挡在门外，最大限度地保护投资者利益。

3 、注重私募股权投资基金的内部管理和团队建设，提倡诚信和依法经营，努力提高基金管理团队的专业水平。